09 diciembre, 2014
DIPUTADO PRESIDENTE Y SECRETARIOS DE LA MESA DIRECTIVA
DEL HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO DE TLAXCALA.
SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS:
El que suscribe Serafín Ortiz Ortiz, diputado integrante de la LXI Legislatura del Honorable Congreso del Estado de Tlaxcala, con fundamento en los artículo 46, Fracción I y 48 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala; 9 Fracción I y 10 apartado A, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala, someto a consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala para otorgar autonomía plena al Ministerio Público y se crea la Fiscalía General del Estado, al tenor de la siguiente:
E X P O S I C I Ó N D E M O T I V O S.
I.- El perfeccionamiento de la procuración y la impartición de justicia en Tlaxcala ha sido una preocupación constante, para satisfacer la necesidad permanente del pueblo de disfrutar de seguridad, legalidad, equidad y reducción de la violencia que permitan el pleno desarrollo del individuo en su convivencia social.
El fundamento filosófico-jurídico de la función jurisdiccional y ministerial a cargo del Estado, se encuentra en el derecho humano contenido en los artículos 17 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, preceptos que demandan del individuo la renuncia a hacerse justicia por mano propia y a ejercer violencia para reclamar su derecho, pero en reciprocidad se establece el deber del Estado de la persecución de los delitos y de la impartición de la Justicia.
II.- Reforma federal.
En Febrero de dos mil catorce se publica la reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se dota de autonomía al Ministerio Público; sin embargo el mecanismo de designación no es accesible a todos los profesionales del Derecho que por su preparación o experiencia tengan las características y conocimientos para desempeñar el alto cargo de Fiscal General de la Republica.
La exposición de motivos de la reforma entre otras cosas señala:
<<AUTONOMÍA DEL MINISTERIO PÚBLICO Y NOMBRAMIENTO DE SU TITULAR
…
La figura del Ministerio Público que predomina en nuestro sistema jurídico procede en gran medida del modelo francés. Sin embargo, se considera que otra figura que también ha influido y complementado la configuración del Ministerio Público en los sistemas contemporáneos es el Attorney General Angloamericano, el cual surgió en Inglaterra alrededor de 1277, como un funcionario nombrado por el rey con el carácter de consejero del gobierno y representante de los asuntos de la corona. Además, se le confirió el ejercicio de la acción penal de ciertos delitos tributarios y de los que afectaran la seguridad del Estado.
Estos antecedentes sirvieron en cierta medida para la construcción del modelo de Procurador en el orden constitucional mexicano, de tal suerte que el primer antecedente en el derecho positivo mexicano de la figura de Procurador General de la República, en su función de fiscal, se encuentra en la Constitución de 1824, en la que se dispuso que la Suprema Corte se integraba con 11 ministros y un fiscal. Esta figura se mantuvo en las Leyes Constitucionales de 1836 y en las Bases Orgánicas de 1843.
Es hasta la Constitución de 1917 que se adoptó, en el artículo 102, la figura actual de Ministerio Público de la Federación, presidido por un Procurador General (que debía tener las mismas calidades requeridas para ser Magistrado de la Suprema Corte) y cuyos funcionarios serían nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo Federal. El Ministerio Público se constituyó como único persecutor de los delitos, con la policía judicial bajo su mando.
De lo anterior se desprende que el Ministerio Público, en su evolución histórica, se ha consolidado como el órgano a cargo de la investigación y persecución de los delitos, pero también como representante de los intereses sociales.
La reforma constitucional de 1994 significó un cambio de fondo en la organización y funcionamiento del Ministerio Público de la Federación y en la figura del Procurador General de la República. Las principales modificaciones fueron las siguientes:
1. Nombramiento y remoción. Se estableció que la designación del Procurador estaría a cargo del Ejecutivo Federal con la ratificación del Senado de la República y que podría ser removido libremente por el Ejecutivo (anteriormente el Presidente de la República nombraba y removía libremente al Procurador).
2. Función de consejero jurídico del gobierno. La reforma eliminó la facultad del Procurador de fungir como consejero jurídico del Gobierno…
3. Participación en controversias y acciones. Con la modificación del artículo 105 en materia de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, se confirió al Procurador General de la República la facultad de intervenir personalmente en estos procedimientos, así como ejercitar acciones de inconstitucionalidad contra leyes y tratados internacionales.
Funciones del Ministerio Público de la Federación y del Procurador General de la República en el marco constitucional vigente
En términos de lo dispuesto por el numeral 102, Apartado A, de la Constitución General de la República, al Ministerio Público y al Procurador General de la República corresponden tres funciones esenciales:
1. La investigación y persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal y, por lo mismo, solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas, e intervenir en todos los negocios que la ley determine.
2. Actuar como vigilante de la regularidad de la constitucionalidad y legalidad. Esta función la desempeña el Ministerio Público de la Federación en su carácter de parte permanente en todos los juicios de amparo, en los que realiza pedimentos en asuntos que revistan interés público.
…
3. La representación jurídica de la Federación. Lo que no implica el interés jurídico de una dependencia o entidad de la Administración Pública en forma aislada, sino de la Federación misma, entendida como unidad política y jurídica y, por tanto, como la Nación o el Estado. Esta función es ejercida dentro del ámbito de su competencia, con respeto a las atribuciones de otras autoridades.
En esa misma tutela respecto a la protección de los intereses de la Federación, le corresponde la relativa a intervenir en las controversias en que sean parte los diplomáticos o cónsules generales.
Naturaleza de los órganos constitucionales autónomos
En la determinación de si el Ministerio Público de la Federación debe ser un órgano constitucional autónomo, estas Comisiones consideramos conveniente precisar la naturaleza de dichos órganos.
La creación de estos órganos atiende a la necesidad de mantener el ejercicio de funciones prioritarias para el Estado ajeno a las coyunturas políticas, y de esta manera permitir mayor eficiencia, eficacia y objetividad en el mismo, así como independizar a las instituciones respectivas de consignas o instrucciones superiores. Su autonomía no implica que tales órganos dejen de ser parte del Estado ni que dejen de tener una interrelación con los Poderes constituidos y otros órganos autónomos, pues para su funcionamiento eficaz, el Estado requiere la coordinación de todas sus instituciones.
La elevación a nivel constitucional de estos órganos obedece a que, por un lado, la Constitución establece la división de poderes y sólo ésta puede prever excepciones a este principio fundamental y, por el otro, la autonomía concedida no pueda ser vulnerada con una reforma a nivel de ley. Así, los órganos constitucionales autónomos son los que se establecen en la Constitución sin dependencia o adscripción a alguno de los tradicionales tres poderes del Estado.
Estos órganos contribuyen al equilibrio constitucional y político, así como a la preservación de la democracia.
La doctrina hace una distinción entre los órganos “constitucionales autónomos” previstos expresamente en la Constitución, respecto de los organismos “con autonomía constitucional”, cuya autonomía deriva de una disposición constitucional pero no son mencionados expresamente, como la Universidad Nacional Autónoma de México.
Por otro lado, algunas características que la doctrina atribuye a estos órganos son:
a. Inmediatez. Deben estar configurados en la Constitución.
b. Esencialidad. Son necesarios para que el Estado cumpla sus funciones.
c. Dirección política regresiva. Deben influir en las decisiones políticas del Estado y no a la inversa.
d. Paridad de rango. No deben subordinarse a poder estatal alguno.
e. Autonomía. Deben gozar de independencia orgánica, funcional y presupuestal.
f. Nombramiento de sus miembros libre de corrientes políticas. Requisito esencial para garantizar su eficiencia, eficacia y objetividad.
g. Existencia de un mecanismo de selección justa de sus miembros.
h. Carácter apolítico. Se trata de órganos de carácter técnico, no político, por lo que sus miembros no deben pertenecer a partido político alguno.
i. Inmunidad e inamovilidad en sus titulares.
j. Transparencia y responsabilidad entre sus miembros.
k. Obligación de informar periódicamente de sus actividades.
En general, se pueden distinguir cuatro ámbitos de la autonomía que confluyen para determinar el nivel de independencia general del órgano. Estas son la autonomía política, en tanto el órgano no forma parte de alguno de los tres poderes; la autonomía financiera, que conlleva la independencia económica del órgano; la autonomía jurídica, que implica la facultad reglamentaria en el ámbito de su competencia, y la autonomía administrativa, que se refiere a la facultad de organizarse internamente y administrar sus recursos. Asimismo, los niveles de las autonomías pueden más o menos ser limitados, o bien, totales, lo que determina el nivel general de independencia del órgano.
Tendencias internacionales sobre la autonomía del Ministerio Público
Es importante destacar que, a nivel internacional, parece existir una tendencia hacia modelos de Ministerio Público con rasgos de autonomía funcional, administrativa, financiera o, en su caso, presupuestal, situación que no debe ser soslayada en nuestro país.
América Latina es una de las regiones que, en los últimos años, ha impulsado el rediseño de sus ordenamientos para dotar de autonomía a la institución del Ministerio Público; países como Guatemala y Chile prevén plena autonomía del Ministerio Público por mandato constitucional, mientras que otros países como Brasil y España desde sus bases constitucionales, otorgan una autonomía funcional y administrativa.
…
Los procedimientos de designación y remoción, en la mayoría de los países examinados, constituyen un acto complejo en el que intervienen diversos poderes; ya que si bien la autonomía del Ministerio Público debe otorgarse desde el texto constitucional, hay algunos casos en los que su independencia se entiende también de manera implícita por los requisitos y la forma de nombramiento del titular de la institución.
…
Transición del Ministerio Público de la Federación a un modelo de órgano constitucional autónomo
La Procuración de Justicia es el instrumento del Estado para salvaguardar los derechos fundamentales de las personas, permitir que la sociedad conviva pacíficamente y disfrute de una verdadera seguridad jurídica, así como garantizar el bien común de los gobernados.
La responsabilidad de garantizar a la población tanto seguridad pública como una procuración de justicia pronta y expedita es tarea de los poderes del Estado. En ese espíritu, a partir de la reforma constitucional de 1994 (que ubicó a la Procuraduría General de la República en el ámbito del Ejecutivo Federal, y la dotó de autonomía técnica en el ejercicio de las facultades) ha habido un avance importante en la separación de las funciones de procuración de justicia y los vaivenes políticos.
Sin embargo, aún se percibe cierta dependencia política y operativa de la Procuraduría General de la República respecto del Poder Ejecutivo. Esto se debe a que el Presidente de la República tiene la facultad de designar al titular del Ministerio Público de la Federación, con la ratificación del Senado de la República, y de removerlo libremente.
La falta de un procedimiento más inclusivo para la designación del Procurador y su libre remoción por parte del Ejecutivo Federal hacen que, en la práctica, esté subordinado al Presidente de la República. Por ello, se vulnera la autonomía e independencia del Ministerio Público, según lo refiere Juventino V. Castro, al señalar que
“Hay que reconocer, sin embargo, que las funciones del Ministerio Público se prestan más que ninguna otra a ser influidas por las autoridades políticas –como son los Ejecutivos de la República y de los estados-, para sus fines propios, y que esa facultad de removerlos libremente es decisiva sobre la actuación del Ministerio Público, pudiendo dar fe de esta aseveración tanto los mismos agentes y procuradores, como los jueces y magistrados, razón por la cual es de necesidad imperiosa el estatuir la inamovilidad del Ministerio Público, tal y como se ha logrado respecto de los miembros de la judicatura, para que no puedan ser removidos de sus puestos sino por responsabilidad grave en el cumplimiento de los deberes que la Constitución y leyes orgánicas le señalan…”
Por su parte, Ignacio Burgoa Orihuela opinó lo siguiente:
“En la actualidad el Procurador General de la República, como jefe de dicha institución, es nombrado por el Presidente de la República con ratificación del Senado, pudiéndolo remover libremente (art. 102 const.). Esta facultad convierte al Presidente en el amo del Procurador con merma de las funciones del Ministerio Público, consistentes primordialmente en perseguir ante los tribunales todos los delitos de índole federal (ídem). Debe enfatizarse que la procuración de justicia no es de carácter administrativo, sino prejudicial y que, por tanto, el Presidente no debe tener absolutamente ninguna injerencia en ella. Esta evidente consideración fundamenta la autonomía que en el ejercicio de sus funciones debe tener el Procurador General de la República cuyo nombramiento no debe provenir del Ejecutivo federal aunque lo ratifique el Senado. Por ende, es pertinente y hasta necesario que esta Cámara legislativa designe al Procurador de la misma manera que debe hacerlo tratándose de los ministros de la Suprema Corte…”
La autonomía del Ministerio Público es uno de los temas pendientes más importantes de la reforma del Estado. Su dependencia del Ejecutivo Federal genera desconfianza por parte de la ciudadanía, por considerar que la procuración de justicia es usada para reprimir a los adversarios políticos y a los disidentes.
Indiscutiblemente, la principal función del Ministerio Público (y de la que surgen los problemas que hacen urgente fortalecer su autonomía) es la de investigar y perseguir los delitos. En el ejercicio de dicha función debe desempeñarse con lealtad, misma que no puede actualizarse plenamente en tanto la autoridad ministerial se encuentre subordinada a otro poder u órgano.
Luego entonces, al ser el Ministerio Público primordialmente un órgano técnico de investigación y persecución de delitos, su actuación debe darse con estricto apego a la ley.
Por todo lo anterior, puede concluirse que el Ministerio Público de la Federación, en un estado ideal, debe compartir la naturaleza de los órganos constitucionales autónomos, para llevar a cabo una función esencial del Estado: procurar justicia, libre de injerencias de otros poderes u órganos y, más aun, de influencias políticas. La autonomía del Ministerio Público y el debido proceso legal, como principios constitucionales, permiten contar con un aparato de justicia digno deuna democracia en la que los derechos fundamentales son garantizados eficazmente por el Estado.
Como ya se ha señalado, existe una vigorosa tendencia en numerosos ordenamientos contemporáneos para otorgar autonomía de carácter constitucional al Ministerio Público. Esta transformación se ha desarrollado de varias formas: una ha sido la de incorporar formalmente al Ministerio Público al Poder Judicial con el objeto de otorgarle los mismo derechos y prerrogativas de los jueces y magistrados; otra, se ha traducido en regular al Ministerio Público como un órgano constitucional autónomo o, finalmente, se ha conservado la vinculación de tal institución con el Poder Ejecutivo, pero se le han conferido al primero las llamadas garantías de estabilidad, remuneración y autoridad que se han otorgado a los juzgadores, con procedimientos similares de preparación, selección y nombramiento. En todo caso, se ha evolucionado en el sentido de dotar de una autonomía creciente al Ministerio Público.
…
Por ello, las comisiones dictaminadoras coinciden en que México debe continuar esta evolución y no detenerse, sino avanzar en la tendencia establecida por las reformas fundamentales de diciembre de 1994 a la Constitución General de la República y dar el siguiente paso: transformar al Ministerio Público de la Federación en un órgano constitucional autónomo.
A este respecto, es pertinente hacer referencia al Informe de la Oficina del Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Derechos Humanos, “Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México 2003” , en el que se manifestó la necesidad de que el Estado Mexicano adecue el sistema procesal a un modelo acusatorio, en el que el imputado, el Ministerio Público y la víctima u ofendido del delito gocen de plena equidad procesal, de tal suerte que sea el juez quien resuelva el asunto sobre la base de los elementos probatorios aportados por las partes, en el marco de los principios de oralidad, publicidad, concentración y contradicción.
Dicho informe, también señaló que “…la independencia y autonomía del Ministerio Público han sido reconocidas por los organismos de derechos humanos y por los miembros de la academia, como una condición indispensable para el adecuado funcionamiento del sistema de justicia penal, así como una forma de evitar la incorporación de criterios políticos en decisiones que deben regirse exclusivamente por razones de justicia”. Igualmente, señaló que, “…no obstante, el conferirle autonomía al Ministerio Público sin que se adopte un sistema procesal de corte acusatorio podría resultar contraproducente, ya que se constituiría un órgano con poder excesivo, y sólo el sistema acusatorio impone controles adecuados sobre la actividad del Ministerio Público”.
Por otro lado, el informe del Relator de las Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y jueces en México señala que “el ordenamiento jurídico de México sigue el modelo del derecho civil español. Las actuaciones judiciales suelen ser escritas y no abundan las audiencias orales. Cuando se somete al Juzgador una causa para su tramitación, la Procuraduría le aporta las pruebas obtenidas en la instrucción, sin que éste tenga que escuchar a los testigos y no se recogen nuevas pruebas si las partes no lo solicitan, lo que significa que procesa al acusado fundándose en las actuaciones practicadas por el Ministerio Público”.
En ese sentido, es importante destacar la reforma constitucional de 2008, por la que se modifica el sistema de justicia penal, para transitar del modelo mixto inquisitivo al modelo acusatorio oral, que ya ha sido implementado en varias entidades federativas y que se encuentra en proceso de instrumentación en el orden federal. Esta reforma es uno de los avances más importantes en la transformación del sistema de justicia penal en México y en ella se retoman las observaciones y recomendaciones de organismos internacionales.
Las comisiones dictaminadoras notamos que uno de los elementos de mayor importancia para hacer realidad una exitosa implementación y operación del nuevo Sistema de Justicia Penal, es la existencia de instituciones técnicas profesionales encargadas de la investigación y persecución de los delitos, que respondan al mandato de la ley y, para ello, se requiere un Ministerio Público robusto que sea independiente en sus funciones y, por supuesto, responsable del ejercicio de sus atribuciones ante la ley.
Una vez establecida la conveniencia de que el Ministerio Público de la Federación sea un órgano constitucional autónomo, se realiza el análisis de las modificaciones que se proponen al texto constitucional para su debida implementación.
Definición de la naturaleza de la Procuraduría General de la República
Atendiendo a la naturaleza de órgano constitucional autónomo del Ministerio Público de la Federación, con su consecuente concentración de funciones en el ámbito de investigación y persecución de los delitos, estas Comisiones Unidas coinciden en la necesidad de modificar la denominación de la Procuraduría General de la República, por la de Fiscalía General de la República, así como la denominación de su titular por la de Fiscal General de la República.
En ese sentido, se propone modificar el párrafo primero y adicionar un párrafo segundo al artículo 102, Apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos siguientes:
A. El Ministerio Público se organizará en una Fiscalía General de la República como órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propios.
De igual manera, se establece que las bases para la formación y actualización de los servidores públicos de la Fiscalía, así como para el desarrollo de la carrera profesional de los mismos, se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, en los términos que determine la ley.
Cabe destacar que el Ministerio Público de la Federación será presidido por el Fiscal General de la República, a quien le corresponderá la dirección de su funcionamiento, pero de manera autónoma.>>
La presente iniciativa va mas allá de la reforma federal pues en el nombramiento del Fiscal General del Estado participa la sociedad en su conjunto al establecerse una convocatoria abierta y un proceso transparente y de acceso a la información de los ciudadanos.
III.- Luigi Ferrajoli en su libro Derecho y Razón. Teoría del Garantismo Penal, sostiene que la función del Ministerio Público debe gozar de independencia y autonomía de los poderes del estado. Señala al respecto que: <<…Estos mismos principios y el de obligatoriedad de la acusación que de ellos se sigue exigen, en fin, la extensión a los órganos requirentes de las mismas garantías de independencia y de sujeción sólo a la ley, reservadas a los órganos judiciales. También sobre este punto es necesario romper con un lugar común: la idea de que los órganos de la acusación deban ser estructurados jerárquicamente, e incluso depender de alguna articulación del poder ejecutivo o legislativo, sólo por el hecho de que se encuentran situados fuera del orden judicial. Al contrario, lo que se precisa, en garantía de la obligatoriedad de la acción penal y por tanto de su sujeción sólo a la ley, es también la total autonomía del órgano encargado de su ejercicio, frente a cualquier poder o condicionamiento, y, además, la existencia de una policía eficiente, profesionalizada, a su vez libre de las injerencias del ejecutivo o de otros poderes, situada bajo su dependencia.>>
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